개성공단은 남북이 공동으로 협력하여 생산하는 형태를 유지하고 있지만, 남북의 정치․ 경제적인 힘이 첨예하게 맞서 있는 곳이다. 남북관계의 진전과 변화에 그대로 노출되어 있는 지역이면서도 외관상으로는 유일하게 정경분리가 적용되고 있는 장이기도 하다. 남북의 정치적 관계가 경제를 압도하는 곳에 북한은 경제적 이익을 위해 개성공단 활성화를 원하고 있다. 그러나 개성공단의 진로는 대북한 정치, 군사적 관계와 연계한 남한이 쥐고 있는 형국이다. 아무래도 설비와 기술투자를 제공하는 남한이 토지, 인력을 제공하는 북한에 우월적 위치를 점하고 있다고 할 수 있지 않겠는가. 북한이 아무리 개성공단 개발을 원해도 남한이 들어주지 않으면 더 이상 확대되지 않는다. 이는 5·24조치가 기업이 원하는 설비증강에 제한을 가하고 있는 점을 보면 잘 알 수 있다.
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북한의 불만은 더딘 공단개발
개성공단과 관련하여 북한이 가지고 있는 가장 큰 불만은 공단개발이 제대로 이루어지지 않는데 있다. 개성공단과 관련, 발생하는 큰 문제는 대부분 여기에 연원한다고 할 수 있다. 개성공단은 애초 기업의 당면한 어려움을 타파하고(남측), 북한의 노동력 채용을 통한 임금확보(북측), 더 나아가 남북관계의 개선(남북한)을 지향하기 위해 출발한 사업이었다. 총 2,000만평(공단 800만평, 배후도시 1,200만평)을 10년 내 개발하려고 했으나, 2002년 11월 개성공업지구법이 공포된 지 13년째인 현재에도 1단계 100만평도 제대로 개발되지 못한 상태다. 그나마 가동되고 있는 개성공단만 하더라도 북한에게는 임금이 가장 크고 중요한 문제다. 북한이 임금 확보와 인상에 사활을 걸다시피 하고 있는 것도 개성공단이 무시할 없는 외화벌이 창구이기 때문이다. 개성공단이 중국, 베트남 공단과 비교, 절대적으로 낮은 임금 수준을 유지했지만 그래도 수용해 왔던 것도 따지고 보면 외화벌이 때문이라고 할 수 있다. 남한도 예외가 아니다. 현재와 같은 대북한 징벌적 조치(5․24조치 등)가 이루어지고 있는 가운데서도 개성공단을 유지하고 있는 것은 낮은 임금의 개성공단이 비록 일부지만 남한기업의 경쟁력을 유지시켜 주고 있기 때문이다.
2013년 9월 남북은 개성공단을 국제화하고, 국제적 기준에 입각해 운영하기로 합의하게 된다. 북한이 가장 먼저 생각했던 것은 무엇이었을까? 두 말할 것 없이 임금이었을 것이다. 남한은 공단 운영의 안정성을 생각했겠지만, 북한에게는 임금 인상의 절호의 기회라고 판단했음직하다. 개성공단 임금 수준이 국제기준에 비교, 턱없이 낮다고만 생각하고 있었던 북한에게 남한이 주장하는 근로인력의 간접 채용이나 물자 반출입상의 어려움 등 국제기준과 다른 여타 제한적 조건은 안중에 들지 않았을 것이다. 그 여세를 몰아 지난 3월 북한은 낮은 임금 수준에 대응하기 위한 방안으로 일방적 임금인상을 통보한다. 물론, 이 문제로 개성공단을 파국으로까지 몰고 갈 의사는 없었던 것 같다. 최저(기본)임금의 인상이 남북이 합의한 기준에 불과 0.18%를 상승한 5.18%에 지나지 않았기 때문이다. 북한이 정말로 파국으로 몰아갈 생각이 있었다면 이보다 훨씬 높은 인상률을 제시했을 것이다. 그러나 한국 정부는 이에 과잉 대응한 측면이 많았다. 협상을 통한 원만한 타결보다는 합의서에 의한 원칙을 고수하는 데만 급급했다. 이것이 오히려 임금 협상의 유연성을 없애고 더 큰 갈등으로 치닫게 한 것 같다. 결국 남한 정부가 원하는 원칙을 지켜내기는 했으나, 갈등의 골은 더 깊게 만들어졌다. 임금 인상과 관련해서는 아직 아무런 결정을 내리지 못했다. 이 문제는 북한이 개성공단의 임금이 타 공단에 비해 형편없이 낮은 수준이라는 인식을 갖고 있는 한, 일방적인 인상을 계속 시도할 것으로 판단된다.
정부개입 최소화가 필요하다
어떻게 해야 할까? 결국은 대화와 협상을 통해 합의하는 방법 밖에는 없다. 개성공단은 북한 지역에 소재해 있기 때문에 원칙적으로 북한이 개발조성하고 남한의 기업들에게 직접 분양해야 했었다. 분양을 받은 남한 기업들은 북한과 직접 협상하여 임금을 결정하는 방식을 적용하는 것이 바람직했다. 물론, 임금협상을 위해서는 진출기업들이 협의체를 구성, 단체 차원에서 얼마든지 대응할 수 있도록 하는 것이다. 결과적으로 남한에 의해 개발되었지만 개발의 대가를 북한이 치를 수 있도록 했거나, 토지비용으로 상쇄하거나 했어야 했다. 나머지는 차관형식으로도 처리할 수 있었을 것이다.
남북한의 협력 사업에 정부의 역할을 어떻게 가져가야 할 것인가는 참으로 중요하다. 정부는 개입해야 할 것과 개입하지 않아야 할 것을 분명히 해야 한다. 그러면서도 정부의 개입은 되도록 최소화하는 것이 바람직하다. 지나친 정부의 개입은 개성공단이 정치·군사화하는 지름길이 된다. 개성공단의 정경분리를 불가능하게 할 뿐이다. 이런 점에서 남한 정부는 지금부터라도 개입의 범위를 최소화하고 지원하고 지도하는 데에만 국한하는 방향으로 정책을 추진하는 것이 바람직하다. 개성공단과 관련된 대부분의 협상(임금, 개발 및 운영 등)은 모두 개성공단 기업 또는 기업협의회의 몫으로 돌려주고, 개성공단 운영을 기업이 주도할 수 있도록 해야 한다. 정부가 말하는 개성공단의 질서 있고, 원칙 있는 운영은 정부의 통제를 의미하는 것과 다름없다. 개성공단 외에도 북한 지역에서 사업을 한다면 정부의 개입을 최소화하는 정책이 필요하다. 북한에 민간 기업이나 민간단체가 없어 정부가 나서야 한다는 이야기는 궁색하다. 기업으로 하여금 그 일을 스스로 해낼 수 있도록 해야 한다. 정부는 자신의 권한을 시장에 돌려주기 바란다.
김영윤 (사)남북물류포럼 회장
**남북물류포럼 <KOLOFO 칼럼>(2015.5.26)으로 http://www.kolofo.org/?c=user&mcd=sub03_01 에 함께 게재합니다.
